各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法。不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和作法,这是对一九五六年体制的回归,而不是对五八年那个导致党政不分的体制的回归。这体现了改革开放以来开始寻求依法治国的开端。
不过没有多久,各地也建立了政法委员会,政法委员会的领导班子、机构普遍建立。虽然并没有明确党委政法委员会是党委的职能部门、领导政法工作,但是它实际上已经在发挥党委职能部门的作用,已经在宏观上统一组织领导政法各部门的工作。
这显然不符合总设计师的思路。因此在实现党政分开作为政治体制改革的首要目标与突破口的十三大,报告指出,长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决,党的领导无法真正加强,其他改革措施也难以顺利实施。因此,政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。
[16]作为贯彻十三大报告的重要一步,中*央决定中*央政法委员会,成立中*央政法领导小组。政法小组的职能较政法委员会大大削弱,它一般不开政法工作会议,不发文件。体现了依法办事、党政分开的精神。这是国家走向依法治国重要一步。不过,大多数省级以下党委政法委员会并没有来得及撤销。
就发生了众所周知的事情。因而恢复了中*央政法委员会,不过当时中*央还是坚持了党政分开的原则,要求,政法委员会恢复以后,仍然要贯彻党政职能分开的原则,从文件所列举的政法委员会五项任务来看,也是“宏观指导”性质的,特别强调办案由各部门依法各司其职。磕随后几年间,政法委员会几次扩权,与此同时,各级政法委员会的编制也不断扩展,权力不断强化。
与此相应,实践中政法委员会、尤其是基层政法委员会干预司法的情况日趋严重。由于政法委的活动缺乏法律和程序依据,它的活动主要由书记说了算,因此,它的第一把手由谁担任就特别值得注意。在实践中,政法委书记通常由公安局长担任,在这一体制下,实际上使法院、检察院成为公安的下属机构,是向一九六一年规定的公检法“三家合一”制度的回归,造成事实上的公*安领导法院检察院。
政法委的存在在特定的时期起到了特定的作用,但这样一再加强政法委的权力和公*安的权限,带来的负面影响也是不容小视,特别是从看远看,这样的负面影响特别大。
一再加强政法委的权力目的是为了维稳,而事实上加强政法委的权力其实也是在破坏稳定,加强政法委的权力,这就涉及到法院与地方党委,尤其是书记和政法委书记的关系问题,比如党委负责人,尤其是党委的政法委书记,现在各地一些做法,似乎是让地方党委来自主决定解决纠纷是依照法律规定办还是按他们的意愿办。因为,不少地方的党委领导人,往往是当他们感到法律的规定与自己的意愿不合时,就让法院把法律的相关规定丢在一边,可以插手个案办理、先定后审,让法院审理形同演戏走过场。
在政法委书记与公安首脑两职合一的情况下,办理重要刑事往往是警方主导法院的审理结果。在有些地方,如果地方党委书记特别缺乏法治意识,他们甚至可以和尚打伞,无法无天,让法院近乎完全按照他们的意志或指示办案,地方对司法个案的干预,几乎从来不是开党委会或常委会讨论决定的,几乎都是其负责人个人或其下属的政法委决定的,这在形式上就连地方党委的领导都算不上,更谈不上党的领导,谈不上依照法律规定独立行使审判权,冤假错案在所难免,一些重大的冤案背后往往就是这样协调讨论出来的,还有劳教制度被越来越宽泛的、随意执行,造成极为不良的影响。
审级独立不独立,即上级法院不得左右下级法院的裁判。其实,我国宪法的规定在这方面是比较接近其他法治国家的。按照我国宪法。上下级法院之间是监督与被监督关系。不是领导与被领导关系。上级法院不应干预下级法院依照法律的规定裁判案件。但可惜这一点基本上没有得到贯彻,在实践中把国家上下级审判机关之间的监督与被监督关系逐步扭曲成了国家行政机关之间的领导与被领导关系,使地方各级法院的审级独立受到了近乎毁灭性的破坏。以致最高法院、高级法院动辄向下发文件、发指令,或由政法委领导人、法院院长出面发表讲话,向各级法院和法官提各种要求。其后果之一,是各级法院在很大程度上已不再是依照法律规定独立行使审判权,而是按照内部文件、指示、指令、领导讲话和甚至暗示行使审判权。
而法院和其他国家机关的关系,宪法让法院依照法律规定独立行使审判权。不受行政机关干涉,但行政机关事实上管着法院的人事编制,管着它的财务预算的编制,这实际上是给行政机关干预司法提供了一种客观条件。
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